Tutte le novità introdotte dal Nuovo Codice dei Contratti
Il Nuovo Codice dei Contratti introduce una serie di principi: primo fra tutti il “Principio di Risultato” quale interesse pubblico primario da perseguire nell’affidamento ed esecuzione del contratto, nel rispetto degli altri principi di legalità, trasparenza e concorrenza.
I Principi costituiscono criteri essenziali in base ai quali interpretare le norme e le disposizioni del Codice in modo da orientare l’operato Stazioni Appaltanti restituendo loro autonomia decisionale. L’intenzione del Legislatore è alta! Ma, nel concreto, RUP, DL, ecc. quali strumenti operativi si possono mettere in campo per raggiungere il risultato?
PREMESSA
Nell’ambito delle riforme strutturali avviate sul nostro sistema giuridico si inserisce l’introduzione del Nuovo Codice degli Appalti 2023.
Il progetto di riforma, avviato con le legge n.78/2022 “delega al Governo in materia di contratti pubblici” costituisce uno specifico obiettivo previsto nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). L’obiettivo è quello di riformare i contratti pubblici, allineandoli al diritto europeo e ai principi delle corti costituzionali e sovranazionali, e di semplificare e razionalizzare la disciplina dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture per evitare procedure di infrazione da parte della Commissione europea.
Tale iter legislativo si è concluso con l’emanazione da parte del Governo del Decreto Legislativo n. 36/2023 che ha istituito il Nuovo Codice dei Contratti Pubblici completando così quel processo di riforma che è parte fondamentale del PNRR.
Nuovo codice degli appalti e principi generali
Il Nuovo Codice degli Appalti 2023 è composto da 5 libri e contiene un totale di 229 articoli, oltre a 36 allegati. Nonostante il numero di articoli sia simile a quello del vecchio codice, il nuovo schema riduce notevolmente il numero di commi, parole e caratteri utilizzati. Inoltre, tramite i suoi allegati -che sostituiscono tutte le altre fonti attuative- elimina significativamente il numero di norme, di regolamenti precedenti e le Linee Guida ANAC, contribuendo così a semplificare e razionalizzare il quadro normativo dei contratti pubblici, così come richiesto dal PNRR.
La novità introdotta dal Nuovo Codice degli Appalti è costituita dall’emanazione dei Principi Generali, a cui sono dedicati i primi 12 articoli, che devono guidare la materia e i comportamenti di chi opera nel settore. La codificazione dei principi mira a riaffermare la preminenza di valori e criteri di carattere etico rispetto alle singole norme, l’intenzione è quella di fornire una chiave di interpretazione fondante per la risoluzione di questioni controverse, con l’obiettivo principale di promuovere una maggiore libertà d’azione e auto-responsabilità per le Stazioni Appaltanti, valorizzando la loro autonomia e discrezionalità, sia dal punto di vista amministrativo che tecnico.
Tutto ciò rappresenta una significativa evoluzione in quanto mette in rilievo i principi etici di base, che dovrebbero essere applicati nella pratica quotidiana, superando l’approccio legislativo sempre più dettagliato e intricato degli ultimi tempi; aspetto particolarmente importante in un settore in cui una disciplina rigida e circostanziata ha spesso causato incertezze, ritardi e inefficienze.
Tra i 12 principi introdotti dal nuovo codice e applicabili alle procedure d’appalto, spiccano i primi tre – il ‘’principio del risultato’’, il ‘’principio della fiducia’’ e il “principio dell’accesso al mercato” – in quanto costituiscono criteri di interpretazione per le altre norme del Codice. In questo modo, il Nuovo Codice degli Appalti fornisce una struttura chiara per l’applicazione pratica di questi principi fondamentali nei contratti pubblici, promuovendo al contempo un maggiore grado di flessibilità e autonomia nella gestione di tali contratti.
Il principio di risultato
Il “principio del risultato” – enunciato all’articolo 1 comma 1 del Nuovo Codice degli Appalti 2023 – enfatizza “l’interesse pubblico primario del codice” quale finalità principale che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti devono sempre perseguire nelle loro attività.
L’obiettivo principale da perseguire nell’affidamento e nell’esecuzione dei contratti pubblici è il risultato!
Tale obiettivo si esplica nel condurre gli appalti con la massima tempestività e nell’ottenere il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, il tutto nel rispetto dei principi di: legalità, trasparenza e concorrenza.
Per evitare interpretazioni sbagliate delle nuove disposizioni di legge, vediamo nel seguito di approfondire i concetti al fine in modo di avere una corretta chiave di lettura.
L’esortazione alla massima tempestività – che sembrerebbe enfatizzare la velocità nel prendere decisioni a scapito della loro correttezza – deve essere, infatti, accompagnata dall’inciso che segue nel comma, cioè che non si deve trascurare l’importanza di fare le cose bene, con la migliore qualità, in modo trasparente e seguendo le regole.
La concorrenza tra gli operatori economici è un principio fondamentale – già sancito dal vecchio codice e acclarato a livello europeo – che aiuta ad ottenere i migliori risultati possibili nell’affidare ed eseguire i contratti d’appalto. Secondo le disposizioni del nuovo Codice, invece, la concorrenza è intesa come funzionale a conseguire il miglior risultato possibile. Quindi l’idea che la stazione appaltante debba perseguire la concorrenza solo come mero fine, oggi sembra contrastare con le nuove disposizione del Codice che la vedono più come un mezzo per raggiungere il risultato. Sicuramente si dovrà trovare un equilibrio per l’interpretazione e applicazione di questi due principi che oscillano tra l’approccio tradizionale basato su procedure rigorose di gara ed il nuovo obiettivo di raggiungimento del risultato come priorità principale.
La trasparenza è un elemento fondamentale perché contribuisce ad applicare con la massima semplicità e rapidità le regole del Codice ed assicura che siano facilmente verificabili. La “verificabilità” è un concetto che richiama l’accountability, ossia la responsabilità per i risultati conseguiti. In sostanza, la trasparenza assicura che le azioni e le decisioni delle istituzioni siano chiare, aperte all’ispezione pubblica e che i responsabili siano tenuti a rispondere dei risultati ottenuti, garantendo un controllo e una responsabilità adeguati nella gestione dei contratti pubblici e delle risorse pubbliche.
La legalità è alla base del principio di discrezionalità amministrativa. La discrezionalità amministrativa rappresenta il margine di scelta che la legge conferisce all’amministrazione per decidere la soluzione migliore tra le opzioni legali disponibili al fine di soddisfare l’interesse pubblico in una situazione specifica. Questo potere discrezionale è comunque vincolato dalle leggi, che stabiliscono i fini, i mezzi e le competenze dell’amministrazione.
Il “principio del risultato” rappresenta l’attuazione del principio del buon andamento dell’amministrazione e di altri principi come efficienza, efficacia ed economicità. Questi principi attingono alle radici della Costituzione italiana (art. 97 comma 2) – che sottolinea l’importanza di organizzare i pubblici uffici in modo da garantire il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione pubblica – e della legge che disciplina i principi generali dell’attività amministrativa (L. 241/1990) – che ha introdotto criteri economici come l’efficienza, l’imparzialità e la trasparenza, tutti in linea con il principio di buon andamento.
Il “principio del risultato” costituisce anche criterio prioritario per prendere decisioni, per l’esercizio del potere discrezionale e per l’individuazione della regola del caso concreto, inoltre, viene utilizzato per la valutazione delle responsabilità del personale tecnico-amministrativo e come base per l’assegnazione di incentivi al personale coinvolto nella pianificazione, progettazione, assegnazione ed esecuzione dei contratti pubblici.
Nuovo Codice Appalti 2023: cosa cambia con i principi?
In sostanza, il Nuovo Codice si concentra sul garantire che i servizi pubblici siano erogati in modo efficiente ed economico, nel miglior interesse della comunità.
L’introduzione del “principio del risultato” va oltre il mero adempimento contrattuale, le stazioni appaltanti devono mirare a generare valore aggiunto attraverso l’affidamento e l’esecuzione dei contratti pubblici, cercando di massimizzare il rapporto tra qualità e prezzo e di farlo nel minor tempo possibile, ciò implica che l’obiettivo delle pubbliche amministrazioni è ottenere risultati concreti e positivi nelle loro attività, piuttosto che limitarsi a seguire procedure formali.
Questo principio enfatizza la discrezionalità e la considerazione del caso specifico nell’applicazione delle norme, seguendo i principi di buona amministrazione e buona fede.
In altre parole, il principale obiettivo del Nuovo Codice degli Appalti 2023 è garantire l’interesse pubblico e assicurare che le decisioni prese dalle Amministrazioni Pubbliche siano orientate verso il raggiungimento di risultati “virtuosi” per il bene della collettività. Questo principio mette al centro dell’attenzione la responsabilità delle Amministrazioni Pubbliche che nel conseguire i risultati devono contribuire a migliorare la qualità, ridurre i costi e aumentare la produttività così da assicurare che le risorse pubbliche vengano utilizzate in modo efficiente ed efficace a beneficio della società.
Ciò richiede un’adeguata preparazione culturale dei funzionari della PA per affrontare in modo efficace le sfide dell’innovazione e del cambiamento introdotte dal nuovo codice appalti e dal PNRR.
Il nuovo RUP e le altre figure: DEC e DL
Fra le novità introdotte dal nuovo Codice dei contratti pubblici assumono particolare rilievo, anche, quelle che riguardano la figura del R.U.P. che, mantenendo l’acronimo già in uso con il vecchio codice, da Responsabile unico del procedimento diventa Responsabile unico del progetto.
Pur conservando la centralità e la trasversalità del ruolo, il nuovo R.U.P. – ridisegnato in chiave di Project Manager – è orientato al raggiungimento del risultato di “progetto” (o di “intervento”) in ottemperanza al primo principio. Per questo, egli diventa il responsabile della gestione delle diverse fasi necessarie ad assicurare il completamento dell’intervento pubblico nel modo più celere, efficiente ed efficace possibile e non più, solo, della gestione della sua fase procedurale.
Molto spesso, infatti, i progetti pubblici non sono governati da procedimenti unitari ma da una pluralità di processi collegati tra loro – come la pianificazione, la progettazione, l’affidamento e l’esecuzione – che si concludono con autonomi provvedimenti. Per questo il nuovo codice cerca di adattare il ruolo del R.U.P. a questa complessità, distinguendolo dal responsabile del procedimento come precedentemente definito.
In linea generale, secondo le nuove disposizioni, il Responsabile Unico del Progetto (R.U.P.) deve possedere competenze professionali adeguate alla gestione dei processi di appalto di cui è responsabile e mantenere costantemente aggiornata la sua formazione. Tuttavia, l’allegato I.2 del Codice introduce la possibilità di designare un R.U.P. che non soddisfi completamente i requisiti richiesti, in questo caso le stazioni appaltanti e gli enti concedenti devono affiancare al R.U.P. altri soggetti in possesso di detti requisiti, istituendo una struttura di supporto che compensi tali carenze.
Ferma restando l’unicità della figura del R.U.P., questi può essere, dunque, coadiuvato dai responsabili di fase – secondo le classiche 4 fasi dell’intervento pubblico (pianificazione, progettazione, affidamento ed esecuzione) – a cui affidare lo svolgimento delle relative attività con compiti e responsabilità delle singole fasi che concorrono al raggiungimento dell’obiettivo, il tutto sotto la supervisione, l’indirizzo, il coordinamento e il controllo dell’Unico Responsabile.
Nella sezione dedicata all’esecuzione del contratto, il nuovo Codice elenca le figure professionali che devono assistere il R.U.P. nella gestione della fase esecutiva, tra queste: il Direttore dell’esecuzione del contratto (DEC) e il Direttore dei Lavori (DL) per le quali definisce compiti e attività, introducendo nuove regole soprattutto in tema di gestione informativa digitale.
Il Direttore dei Lavori opera in piena autonomia nell’esecuzione dei contratti d’appalto di lavori pubblici, seguendo le direttive date dal RUP. Riunendo le disposizioni di legge precedenti, il nuovo Codice disciplina i suoi compiti e le attività principali che includono : la consegna dei lavori, accettazione dei materiali, emissione di istruzioni all’esecutore del contratto, verifica del rispetto delle normative, controllo dei tempi di esecuzione, gestione dei subappaltatori, assistenza nelle modifiche contrattuali, determinazione dei nuovi prezzi, valutazione degli stati d’avanzamento dei lavori, verifica dei programmi di manutenzione e gestione delle spese legate all’opera o ai lavori. Oltre a questi compiti il DL svolge un ruolo cruciale anche in altre importanti questioni relative all’esecuzione del contratto, come le varianti in corso d’opera, sospensione dei lavori, riserve, recesso e risoluzione del contratto d’appalto, e il collaudo.
Secondo le nuove disposizioni il DL – insieme all’ufficio di Direzione dei Lavori ove costituito – è responsabile del controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento, anche mediante metodi e strumenti di gestione informativa digitale da utilizzare in fede ai principi di semplificazione e trasparenza per assicurare l’esecuzione dei lavori a regola d’arte, in conformità al progetto e al contratto, nonché la compilazione di documenti contabili precisi e tempestivi per monitorare la spesa associata all’esecuzione.
BIM: Building Information Modeling. TeamSystem Construction permette di risparmiare sui costi di progettazione, costruzione e gestione immobili.
Nuovo Codice Appalti 2023 cosa cambia per le figure coinvolte?
È evidente che, l’istituzione di nuove figure organizzate in strutture di supporto al RUP, come i responsabili di fase, richiedono nuovi modelli organizzativi di relazione e di comunicazione, soprattutto nella fase esecutiva degli appalti pubblici.
Durante tale fase, infatti, quando il RUP è coadiuvato dalle figure del Direttore dell’esecuzione del contratto e del Direttore dei Lavori le relazioni e la comunicazione tra queste figure deve essere rapida, completa e continua. DEC e DL fungono da collegamento tra il RUP e l’Impresa esecutrice e il loro ruolo consiste nel rendere operative le disposizioni di servizio del RUP entro i tempi stabiliti.
Per garantire, a tutte le parti coinvolte, un controllo completo e una visibilità totale su tutte le fasi del contratto di appalto è essenziale adottare strumenti digitali avanzati, basati sulle nuove disposizioni del Codice degli appalti che prevedono, appunto, l’adozione di strumenti e tecnologie digitali nel ciclo di vita degli appalti pubblici (argomento di cui abbiamo ampiamente trattato nel precedente articolo “Nuovo Codice dei Contratti Pubblici e BIM”).
Interventi PNRR e Nuovo Codice Appalti 2023
L’introduzione del Nuovo Codice dei contratti pubblici è parte di una serie di riforme strutturali del sistema giuridico italiano che ha l’obiettivo di adeguare la legislazione sui contratti pubblici alle norme europee e ai principi giuridici fondamentali, nonché di semplificare e razionalizzare la regolamentazione esistente evitando controversie con la Commissione europea e contribuendo a soddisfare gli obiettivi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).
Per accedere ai fondi dall’Unione Europea istituiti per investimenti e riforme volte a promuovere la transizione ecologica, la digitalizzazione, l’istruzione e a ridurre le disuguaglianze, l’Italia ha, infatti, predisposto il PNRR: un piano di riforme strutturali, che identifica sei missioni principali per raggiungere una crescita economica sostenibile, e che deve essere implementato seguendo un programma di tempo e obiettivi.
Il Piano descrive gli obiettivi e i risultati che intende raggiungere con gli investimenti e le riforme, per questo è basato su obiettivi misurabili il cui conseguimento è condizione necessaria per ottenere l’erogazione dei fondi dalla Commissione europea.
Per facilitare l’attuazione del PNRR è stato introdotto il Decreto-Legge n. 77/2021 che disciplina i procedimenti amministrativi necessari per approvare i progetti finanziati e garantire che gli interventi siano realizzati in modo tempestivo. Le norme per le procedure degli appalti PNRR sono state poi, in parte, incorporate nel nuovo Codice dei contratti pubblici, ma permangono differenze tra le due fonti normative.
Le disposizioni del Nuovo Codice trovano applicazione per tutte le procedure di appalto avviate a partire 1° luglio 2023, salvo alcune eccezioni espressamente indicate, tra cui le opere finanziate, in tutto o in parte, da fondi del PNRR o PNC (Piano Nazionale per gli investimenti Complementari) per cui è prevista l’applicazione delle disposizioni speciali e derogatorie previste dal D.L. 77/2021. L’intera Parte III del Libro V del Nuovo Codice degli Appalti 2023 è dedicata al coordinamento tra la legislazione precedente e le nuove disposizioni del Codice, nonché al rapporto tra la nuova disciplina operante e le regole relative agli interventi finanziati dal PNRR.
A far chiarezza su alcune questioni dibattute è intervenuto anche il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) con la Circolare del 12.07.2023 che, fondamentalmente, conferma la specialità delle disposizioni previste dal D.L. 77/2021, affermando l’applicabilità del regime speciale previsto per gli interventi PNRR anche successivamente al 1° luglio 2023.
È evidente il contrasto creato dalla diversa ratio delle due disposizioni legislative. Il decreto-legge attribuisce una maggiore importanza al principio di tempestività per garantire la realizzazione degli interventi nei tempi previsti, ponendo l’interesse nazionale alla rapida realizzazione dei progetti al primo posto. Quindi, mentre secondo il Nuovo Codice la tempestività è un principio generale da considerare insieme ad altri, nella disciplina speciale del decreto rimane un principio centrale e prioritario che viene sacrificato solo se compromette la massima concorrenza.
In sintesi, per centrare il bersaglio del PNRR, dobbiamo prepararci bene, agire con precisione e affrontare le sfide in modo strategico, utilizzando gli strumenti adeguati e lavorando in sinergia.
Come raggiungere il risultato
Gli appalti pubblici del PNRR rappresentano un’opportunità unica, un colpo da sparare al bersaglio per raggiungere gli obiettivi di crescita e di sviluppo.
Abbiamo la possibilità di sparare un solo colpo e dobbiamo centrare il bersaglio!
L’Europa ci ha fornito la cartuccia: ossia i fondi necessari, ma questi sono condizionati al raggiungimento del risultato.
E allora, cosa manca per centrare il bersaglio?
Due cose: il Fucile, ovvero l’organizzazione necessaria alla realizzazione del “progetto” e la Mira, cioè l’arte, il mestiere, essenziale per centrare il bersaglio!
Fino a ieri se il colpo andava fuori bersaglio il “tiratore”, leggasi il funzionario RUP incaricato, poteva essere incriminato, in quanto ritenuto o dichiarato colpevole di un reato, e quindi a volte si preferiva addirittura “non sparare”, e quindi “non gestire, non fare”, pur di non prendersi responsabilità.
Oggi, con le disposizioni del Nuovo Codice non è più così! Si vuole facilitare la mira, si danno più poteri alle Amministrazioni ed alle stesse Imprese per risolvere eventuali problematiche tecniche ed economiche, senza nervosismi o ritrosie di sorta, al fine di agevolare la riuscita del progetto.
Il Nuovo Codice degli appalti pubblici ci spinge a pensare in termini di “progetto” anziché di procedimento, poiché un procedimento può concludersi senza nulla di fatto mentre un progetto ha un obiettivo intrinseco da raggiungere. Le nuove regole non ingessano più i funzionari sulla linea di partenza, ma dobbiamo assicurarci che sparino premendo il grilletto con precisione e competenza.
L’esempio del modello Genova dimostra che è possibile raggiungere l’obiettivo in contesti eccezionali, ma dobbiamo capire come ottenere la stessa sinergia in condizioni normali. Dobbiamo affrontare e risolvere i tipici problemi che sono d’ostacolo alla realizzazione degli appalti di costruzione (problemi geologici, autorizzativi, di reperibilità commerciale dei materiali, aumento dei costi delle lavorazioni, ecc.) che, spesso, sono causa di ritardi o del classico mancato raggiungimento dell’obiettivo dei lavori pubblici: le opere incompiute.
Oggi lavorare in emergenza è diventato la normalità, ma non possiamo sempre ricorrere a soluzioni d’emergenza! Bisogna lavorare bene ed in chiarezza, utilizzando idonei strumenti di pianificazione e controllo e relegare tecniche Agili e deroghe solo per ciò che è veramente imprevedibile. Occorre formare il personale e dotare le amministrazioni di strumenti di gestione opportunamente predisposti per avere dati e informazioni con riscontri chiari e immediati per affrontare le problematiche e consentire di intraprendere le opportune azioni necessarie con la dovuta efficacia.
In sintesi, per centrare il bersaglio del PNRR, dobbiamo prepararci bene, agire con precisione e affrontare le sfide in modo strategico, utilizzando gli strumenti adeguati e lavorando in sinergia.
