Le novità nella digitalizzazione dei contratti pubblici
La trasformazione del ciclo di vita dei Contratti Pubblici in chiave digitale impone un ripensamento complessivo delle attuali attività amministrative e procedure esecutive, ed una nuova ideazione delle stesse in ottica digitale secondo il principio “once only”.
Tale trasformazione non investe solo la PA ma, necessariamente, tutti gli attori coinvolti – RUP, DL, DEC, Impresa, ecc. – che gestiscono e alimentano la filiera di dati e informazioni che gravitano intorno ad un appalto pubblico. Occorre utilizzare linguaggi strutturati per parlare la stessa lingua!
di Marco Sovera e Laura Di Spes
Premessa
Tra le riforme strutturali avviate sul sistema giuridico del nostro Paese, la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione rappresenta una delle sfide più ambiziose da realizzare!
Nell’ambito dei contratti pubblici, la trasformazione digitale della PA – avviata fin dai primi anni del 2000 con l’introduzione del Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) (D.lgs. n. 82/2005) – è divenuta, di fatto, obbligatoria sul piano operativo solo nel 2018, con l’imposizione dell’utilizzo generalizzato delle gare telematiche. Già il vecchio Codice dei Contratti (D.lgs. n. 50/2016) aveva, infatti, introdotto disposizioni che prevedevano la digitalizzazione delle procedure di affidamento, al fine di snellire, quanto più possibile, la burocrazia nel settore degli appalti.
Oggi, sulla scia di quanto previsto dal PNRR, il Nuovo Codice degli Appalti 2023 introduce nuove disposizioni che prevedono la digitalizzazione dell’intero ciclo di vita dei contratti pubblici, con l’obiettivo di giungere ad una vera e propria transizione digitale finalizzata ad una gestione più efficiente, trasparente ed efficace dei contratti della PA tale da garantire il conseguimento del risultato prefissato nell’interesse pubblico primario.
L’obiettivo è davvero sfidante e lo sforzo che deve compiere la PA è davvero grande: il rischio è quello di trovarsi di fronte ad una torre di Babele!
In linea con gli obiettivi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il Nuovo Codice degli Appalti 2023 introduce importanti novità in tema di digitalizzazione dei contratti pubblici.
A sottolineare l’importanza che tale argomento riveste si evidenzia che buona parte del Nuovo Codice è dedicata alle tematiche digitali, di cui agli specifici riferimenti normativi ed attuativi che troviamo nell’intera Parte II (Libro I) rubricata “Della digitalizzazione del ciclo di vita dei Contratti pubblici” e nell’articolo 43 (Parte IV) “Metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni” che rinvia al suo specifico allegato I.9 (di cui abbiamo già parlato nell’articolo “Nuovo Codice dei contratti e BIM”).
Le disposizioni riguardanti la digitalizzazione dei contratti pubblici acquisiranno efficacia a far data dal 1° gennaio 2024. Il differimento sui tempi di applicazione di questa parte del Nuovo Codice – operativo da luglio 2023 – è giustificato dalla rilevanza e complessità dell’impegno da attuare, che prevede la realizzazione di un sistema di infrastrutture digitali adeguate e di nuovi standard tecnici, nonché la messa a punto di programmi e sistemi, la disponibilità di competenze specifiche e la formazione del personale interno alla PA.
Ma saremo pronti?
Considerata l’intensa attività organizzativa e propedeutica che tale trasformazione impone, i tempi fissati per l’attuazione sono veramente stringenti, ciò anche in considerazione del fatto che solo in data 1° giugno 2023 l’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID) ha pubblicato i “Requisiti tecnici e modalità di certificazione delle Piattaforme di approvvigionamento digitale” e che ancora non sono stati emessi i provvedimenti dell’ANAC necessari per dare attuazione alle disposizioni digitali del Codice, che avrebbero dovuto essere emanati entro 60 giorni dall’entrata in vigore dello stesso.
Tempistiche a parte, si tratta di un progetto di trasformazione digitale davvero ambizioso!
La digitalizzazione dei contratti pubblici, infatti, non riguarderà più solo la fase di affidamento dei contratti – come previsto dalle disposizioni del precedente Codice (D.lgs.50/2016) riguardanti la “Digitalizzazione delle procedure” e le “Procedure svolte attraverso piattaforme telematiche di negoziazione” – ma l’intero ciclo di vita del progetto, comprendente la programmazione, la progettazione, la pubblicazione, l’affidamento, sino all’esecuzione dei contratti.
La digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici implica, quindi, che tutte le attività e i procedimenti amministrativi legati a questi contratti siano gestiti digitalmente attraverso piattaforme e servizi digitali fra loro interoperabili, nel rispetto delle Regole Tecniche emanate dall’AgID (vedi articolo 25 del nuovo Codice Appalti).
Si tratta di gestire l’intero ciclo di vita dei contratti – dal concept sino all’emissione del certificato di collaudo – e per ogni fase gestire a sua volta tutti i flussi di dati, informazioni, atti, ecc. connessi con l’espletamento delle attività, il tutto inserito in un “ecosistema” informatico di sistemi, applicazioni, piattaforme e banche dati, in grado di colloquiare e scambiare tutti i dati necessari previa certificazione AgID.
Ciò comporta – come per il BIM – l’adozione di un nuovo approccio, una nuova mentalità, improntate più alla metodologia e agli strumenti, che contempli la gestione di dati e informazioni come parte di un processo gestionale, basato sull’organizzazione di dati e informazioni strutturati in modo che siano intellegibili da più soggetti e su diverse piattaforme informatiche.
L’obiettivo è giungere, quindi, ad una vera e propria transizione digitale!
È previsto che, con la digitalizzazione delle procedure dei contratti pubblici, le attività vengano svolte, non più, con l’inserimento di documenti in formato elettronico *.pdf firmati digitalmente ma, con l’acquisizione diretta dei dati dalle banche dati esistenti e la creazione di documenti nativi digitali, da realizzare tramite piattaforme digitali in grado di interagire con le banche dati esistenti e di alimentare il sistema con i nuovi dati prodotti dalle singole procedure.
Per operare in chiave digitale il tutto dovrà essere improntato sull’attuazione del principio dell’unicità di invio – “once only” – secondo il quale i dati e le informazioni vengono forniti una sola volta alle amministrazioni coinvolte nelle procedure dei contratti pubblici, con l’inserimento dei dati nel sistema informatico, e resi disponibili agli altri enti automaticamente attraverso l’accesso alle banche dati.
“ONCE ONLY”: come applicarlo?
In quest’ottica, gli operatori economici forniranno le informazioni richieste attraverso file nativi generati direttamente sulle piattaforme informatiche delle stazioni appaltanti e i dati saranno acquisiti in tempo reale dalla Banca Dati Nazionale dei contratti pubblici attraverso le piattaforme digitali di e-procurement, memorizzati e resi disponibili a tutti gli altri utenti autorizzati, evitando così di dover richiederli e ricaricarli ogni volta. Ciò contribuirà, anche, a semplificare e migliorare il lavoro delle stazioni appaltanti, che non avranno più l’onere di dover trasmettere le stesse informazioni a diversi portali, riducendo anche il rischio di errori o duplicazioni.
Il principio “once only” presuppone la piena interoperabilità dei sistemi informatici per garantire l’accesso alle banche dati gestite dalle diverse amministrazioni per questo, per questo occorre adottare un nuovo approccio sistematico che implica una ristrutturazione completa delle attività amministrative, tradizionalmente basate sull’uso di documenti cartacei.
Nodo cruciale, oltre agli operatori, sarà la condivisione dei dati e l’interconnessione tra piattaforme digitali!
Vediamo i punti chiave del processo di digitalizzazione degli appalti pubblici: questi sono la creazione di una grande banca dati dei contratti pubblici, l’interconnessione tra tutti i soggetti coinvolti e le stazioni appaltanti che gestiscono le procedure per lavori, servizi e forniture, l’interoperabilità tra le piattaforme digitali tramite interfacce applicative (e-Service API).
L’elemento critico di questo processo di digitalizzazione è, come abbiamo anticipato, la creazione dell’“ecosistema” : un complesso digitale organico e funzionale che permette ai vari sistemi coinvolti nel ciclo di vita dei contratti pubblici di comunicare digitalmente e in modo automatico.
L’ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale, noto come e-procurement, comprende un sistema di piattaforme e servizi digitali infrastrutturali che consentono la gestione digitale di tutte le fasi del ciclo di vita dei contratti pubblici.
Questi strumenti digitali consentono la redazione ed acquisizione di documenti in formato digitale, la pubblicazione e la trasmissione di dati alla Banca dati Nazionale dei Contratti Pubblici, l’accesso elettronico ai documenti di gara, la presentazione del documento di gara unico europeo in formato digitale e la cooperazione con il fascicolo virtuale dell’operatore economico, la presentazione delle offerte, la gestione e la conservazione digitale dei documenti di gara, il controllo tecnico, contabile e amministrativo dei contratti anche durante l’esecuzione e la gestione delle garanzie.
È evidente che, non si tratta di realizzare una semplice piattaforma informatica ma di rendere compatibili i diversi sistemi informatici utilizzati da tutti gli attori coinvolti (stazioni appaltanti, enti concedenti, pubbliche amministrazioni, operatori economici, ecc.) seguendo il principio della neutralità tecnologica.
Per questo, i dati e le informazioni relative ai contratti devono essere gestiti e resi disponibili in formato aperto, ciò comporterà per gli enti che detengono banche dati di adottare misure organizzative e di ristrutturazione dei processi per consentire l’accesso digitale automatico alle informazioni.
La soluzione gestionale per i procedimenti amministrativi di affidamento dei contratti pubblici.
BDNCP: cosa significa questo acronimo?
Come riportato nell’articolo 23 del nuovo Codice dei Contratti, al centro di questo ecosistema si trova la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) di cui l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) è la titolare esclusiva. Prevista già dal precedente Codice (D.lgs. 50/2016) e dal Codice di Amministrazione Digitale (CAD), la BDNCP è istituita per garantire efficacia, trasparenza e controllo in tempo reale dell’azione amministrativa nella distribuzione dei fondi pubblici per lavori, servizi e forniture, oltreché per assicurare il rispetto della legalità, la correttezza dell’operato della PA e la prevenzione dei fenomeni corruttivi.
La BDNCP è collegata a diverse piattaforme e banche dati gestite da altre amministrazioni o enti, come l’Anagrafe delle persone fisiche e giuridiche, l’Indice delle pubbliche amministrazioni, il Registro delle imprese, il sistema di pubblicazione europeo di bandi e avvisi, e altre ancora. Questi sistemi devono essere interoperabili con la BDNCP per facilitare diverse fasi del ciclo dei contratti pubblici, come la pubblicazione e la verifica dei requisiti di partecipazione.
La BDNCP è poi suddivisa in varie sezioni, tra cui la Piattaforma dei Contratti Pubblici (PCP), l’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti, il Casellario informatico, l’Anagrafe degli operatori economici ed il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE), che è alimentato da diverse banche dati gestite da enti certificatori e consente la verifica in tempo reale dei requisiti degli operatori economici.
Per garantire l’efficace funzionamento dell’ecosistema è essenziale che vi sia un’effettiva integrazione, interconnessione e interoperabilità tra i vari sistemi e banche dati, per questo occorrono regole chiare e protocolli condivisi.
I requisiti tecnici per l’interoperabilità e l’interconnessione tra i sistemi digitali delle piattaforme di approvvigionamento digitale “e-procurement” sono stabiliti dall’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID), in collaborazione con l’ANAC e il Dipartimento per la trasformazione digitale della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Queste piattaforme potranno essere sviluppate dalle stesse stazioni appaltanti o messe a disposizione sul mercato, ma dovranno rispettare regole tecniche stabilite e ottenere una certificazione.
La finalità del progetto di digitalizzazione è garantire il conseguimento del risultato!
La digitalizzazione dei contratti pubblici pone le basi su una serie di principi, tra cui la neutralità tecnologica, la trasparenza, la sicurezza informatica e la protezione dei dati personali. Tali principi mirano a semplificare l’interazione tra cittadini, imprese e pubblica amministrazione e a dare attuazione al cosiddetto principio di cittadinanza digitale.
Un altro importante principio è quello della tracciabilità (insieme alla trasparenza) delle attività svolte nel processo di affidamento dei contratti pubblici, ciò include l’accessibilità ai dati e alle informazioni, nonché la conoscibilità dei processi decisionali automatizzati.
Per aderire a questi principi, le informazioni ed i dati relativi alla programmazione di lavori, servizi e forniture, nonché alle procedure del ciclo di vita dei contratti pubblici, devono essere, tempestivamente, trasmessi alla BDNCP attraverso le piattaforme digitali di e-procurement certificate.
In questo modo, le stazioni appaltanti adempiono ai loro obblighi di pubblicazione e trasparenza: l’ANAC – titolare della BDNCP – garantisce, infatti, la pubblicazione tempestiva dei dati ricevuti sul proprio portale, anche attraverso la piattaforma unica della trasparenza, e la periodica pubblicazione dei dati in formato aperto.
Inoltre, i principi di neutralità tecnologica e trasparenza sono elementi fondamentali per garantire una governance trasparente e affidabile, soprattutto nel settore degli appalti pubblici che, come ben noto, e vulnerabile alla collusione e corruzione.
Elemento chiave per la realizzazione di questi principi alla base della digitalizzazione degli appalti pubblici è la formazione e l’aggiornamento costante del personale impiegato nelle stazioni appaltanti, che gestisce i sistemi informatici e le procedure digitalizzate. La formazione e l’aggiornamento continuo devono essere considerati una priorità nelle scelte organizzative e contrattuali della pubblica amministrazione, soprattutto considerando la rapida evoluzione del mondo digitale.
La digitalizzazione dell’intero ciclo di vita dei contratti pubblici porterà ad una maggiore efficienza dei processi – contribuendo a ridurre i tempi e a dare certezza nei processi amministrativi – a garantire una maggiore trasparenza, tracciabilità, partecipazione e controllo – assicurando il rispetto della legalità – a rendere più efficace la PA nella gestione dei contratti e nel conseguimento del risultato prefissato, al fine di garantire l’interesse pubblico primario.
Ma il processo di digitalizzazione non deve essere valutato tanto in termini di quanto, facilmente, può contribuire all’efficienza, imparzialità ed efficacia dell’azione amministrativa, quanto, invece, come un mezzo, uno strumento, attraverso il quale è possibile migliorare tali aspetti.
La digitalizzazione non è un obiettivo o un valore a sé stante ma, soprattutto, uno strumento da adottare che può aiutare a raggiungere obiettivi come efficienza, imparzialità ed efficacia, ed in quanto tale, idoneo a garantire il raggiungimento del risultato cui l’azione la PA è preposta.
In conclusione
In conclusione, la digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici rappresenta un obiettivo ambizioso che richiederà tempo ed impegno per essere pienamente realizzato. Questa trasformazione dovrà avvenire in tempi relativamente stretti, con strumenti idonei e opportunamente certificati. avverrà gradualmente, a mano a mano che le amministrazioni coinvolte nella gestione degli appalti acquisiranno gli strumenti tecnologici necessari e svilupperanno competenze nell’uso dei nuovi servizi informatici.
L’adozione di questi nuovi strumenti e servizi digitali comporterà di fatto una revisione dei processi interni e dei procedimenti amministrativi, portando ad innovazioni organizzative.
La transizione digitale richiederà quindi un impegno considerevole da parte delle PA in generale e degli operatori economici, specialmente in fase iniziale, in quanto si dovrà tenere conto del differente livello di adeguatezza degli uffici, del livello di formazione dei soggetti coinvolti e della necessità per le stazioni appaltanti, in particolare quelle meno qualificate, di riorganizzare le proprie strutture, migliorare l’equipaggiamento tecnologico, fornire formazione al personale e rivisitare i processi esistenti.
Non ultimo gli strumenti contrattuali dovranno adeguati al nuovo modo di lavorare, dovranno essere sempre più basati sulla collaborazione, in quanto cadenzati ed alimentati dai dati e procedure provenienti da piattaforme trasparenti di condivisione: stesse informazioni, stessi strumenti, regole chiare ed obiettivi condivisi.
Lo sforzo che la PA deve compiere per la digitalizzazione degli appalti pubblici è grande: il rischio è quello di trovarsi di fronte ad una torre di Babele.
Se si deve costruire qualcosa insieme si deve parlare la stessa lingua, altrimenti si fallisce!
La citazione al racconto biblico risalente al 1800 a.c. è ancora un valido consiglio!
Sebbene, oggi, la barriera linguistica non è più un problema, in quanto è stata superata grazie alla cultura personale, ai traduttori on-line ed all’intelligenza artificiale, il divario nella modalità di lavoro può ancora, purtroppo, rappresentare un ostacolo.
Nel contesto della trasformazione digitale, il racconto biblico di Babele riflette la necessità di una comunicazione chiara e di un obiettivo comune. Se le persone coinvolte non “parlano la stessa lingua” o non condividono una visione e una strategia chiara, la trasformazione digitale potrebbe fallire a causa di confusione e mancanza di coordinamento.
La chiarezza, la comunicazione e la collaborazione sono fondamentali per il successo nella trasformazione digitale.
